——《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》解讀

黨的二十屆四中全會強調優(yōu)化能源骨干通道布局，加力建設新型能源基礎設施。石油天然氣基礎設施作為銜接油氣上下游的關鍵樞紐，是國家重要的基礎設施和民生工程，對于保障能源安全穩(wěn)定供應、降低經濟運行成本、增加社會有效投資、提高人民生活品質具有重要作用。為進一步規(guī)范石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理，提高服務質量和效率，國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），標志著我國油氣基礎設施規(guī)范化發(fā)展進入新階段。

適應新形勢完善全鏈條管理體系。近年來，我國能源發(fā)展格局深刻調整，天然氣需求較快增長，原油和成品油消費結構持續(xù)優(yōu)化，對油氣基礎設施發(fā)展提出更高要求。新形勢下，油氣基礎設施發(fā)展不均衡不充分問題日益凸顯，如儲運設施不足、管網互聯(lián)互通水平和應急調峰能力有待提升等。黨的二十大報告提出加快能源產供儲銷體系建設，黨的二十屆三中全會提出構建全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網運行調度機制，對油氣基礎設施的規(guī)劃、建設、運營和管理提出了更高標準。在2014年《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》基礎上，《辦法》修訂出臺，立足保障國家能源安全的根本原則，以深化油氣體制改革、完善市場體系、加強行業(yè)管理為目標導向，通過強化制度供給，把握政府與市場、安全與效率、壟斷與競爭、發(fā)展與減排的關系，構建全鏈條管理體系，破解發(fā)展難題，推動行業(yè)高質量發(fā)展。

進一步強化規(guī)劃引導約束作用。規(guī)劃是發(fā)展的先導，《辦法》設專章對油氣基礎設施規(guī)劃的編制、實施、評估和調整進行全周期規(guī)范，突出其嚴肅性和權威性。明確實施分級規(guī)劃，國務院能源主管部門負責全國規(guī)劃，省級能源主管部門負責本區(qū)域規(guī)劃并確保與國家規(guī)劃銜接。特別強調，各級地方政府不得對跨境、跨省管道進行分段規(guī)劃和審批，有力保障國家干線管網的完整性和統(tǒng)一性。規(guī)劃獲批后須依法公開，強化社會監(jiān)督、引導行業(yè)發(fā)展。

進一步促進多元主體投資建設。為加快構建現(xiàn)代化油氣基礎設施體系，《辦法》著力理順完善投資建設機制。明確國家干線管道企業(yè)主體建設責任、加快基礎設施建設，允許社會資本按市場化原則參股管道項目，鼓勵其參與油氣儲備庫、LNG接收站等投資建設。同時，明確提出將完善產業(yè)、金融、政府采購等支持政策，激發(fā)各類經營主體參與石油天然氣基礎設施投資建設的積極性。在接入和使用機制方面，為便于各類主體參與，明確要求管網設施運營企業(yè)制定公平、透明的接入細則，推動符合條件和規(guī)劃的設施“應接盡接”。

進一步推動提高運營服務水平。提供穩(wěn)定、高效、優(yōu)質的服務是基礎設施運營的根本目標所在，《辦法》致力于提升全環(huán)節(jié)服務質量，在項目運行層面分類施策，在網絡運行層面推進構建“全國一張網”。立足行業(yè)發(fā)展實際，區(qū)分提供公共服務設施和自建自用無第三方服務需求設施。對于提供公共服務的設施，要求企業(yè)完善公平開放規(guī)則，公開服務信息，無歧視地向符合條件的用戶開放。進一步細化對油氣基礎設施按合同運營規(guī)定，明確供需雙方須簽訂并嚴格執(zhí)行服務合同，規(guī)范市場行為。堅守國家干線管網獨立運營、運銷分離的改革紅線，明確國家管網集團不參與競爭性業(yè)務，反之競爭性業(yè)務企業(yè)也不得從事干線管道運營等業(yè)務。對于省級管網，要求其管輸業(yè)務實行財務獨立核算、政府核價，逐步推動以市場化方式融入國家管網。

進一步提升儲氣調峰服務能力。儲氣調峰設施是保障行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、促進新型能源體系建設的關鍵支撐，《辦法》要求按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、集約布局、多元互補”原則加快天然氣儲備設施建設，明確了供氣企業(yè)、國家管網集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)三個5%，以及地方政府5天應急的儲氣能力要求。在運行機制上，采用“平時市場化運營、應急時政府調控”模式，既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又確保在關鍵時刻的民生保障。

進一步加強全鏈條監(jiān)督管理。對接《能源法》強化行業(yè)監(jiān)督管理要求單列監(jiān)督管理章節(jié)，明確國家和省級能源主管部門的分級監(jiān)管職責，特別是對跨境、跨省管道的協(xié)調權限，避免分段監(jiān)管、標準不一。加強油氣管道保護、信息管理和信用體系建設，對關鍵概念如“省級管網”等作出明確界定，為規(guī)范執(zhí)法和市場活動提供依據。以全鏈條、精準化監(jiān)管，為行業(yè)健康發(fā)展營造法治化、規(guī)范化的市場環(huán)境。

進一步明晰綠色低碳和數(shù)智化發(fā)展導向。將“推動綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展”確立為基本原則，要求在項目全周期嚴格落實生態(tài)環(huán)保措施，執(zhí)行環(huán)保工程等同時設計、同時建設、同時驗收、同時投入使用“四同時”制度，減少生態(tài)破壞、環(huán)境污染及溫室氣體排放。支持應用人工智能等先進信息技術，推動基礎設施的數(shù)字化、智能化轉型。通過建立健全標準體系，促進新技術、新產業(yè)發(fā)展，推動基礎設施當前服務于油氣產業(yè)，更為未來新能源、新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展預留空間。

《辦法》的頒布實施，是我國油氣行業(yè)監(jiān)管制度完善成熟的重要標志，通過頂層設計的完善為構建“布局合理、覆蓋廣泛、外通內暢、安全高效”的現(xiàn)代油氣基礎設施體系提供了堅實的制度保障。短期看，《辦法》將有力指導當前基礎設施的補短板、鍛長板工作，提升網絡效應和整體效能。中長期看，通過鞏固改革成果、明確改革方向，將持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，吸引社會資本，激發(fā)各類市場主體活力，推動形成上游資源多渠道供應、中間管網高效集輸、下游銷售充分競爭的市場體系，為保障國家能源安全、促進經濟社會高質量發(fā)展提供更強有力的支撐。

（作者：中國宏觀經濟研究院能源研究所研究員田磊、所長呂文斌）